Qui sont vraiment les ordonnateurs et les comptables de deniers publics ?

En cette période électorale, où les controverses constitutionnelles se multiplient et entretiennent la confusion, il devient nécessaire de revenir aux textes, de préciser les concepts et de rétablir la rigueur dans le débat public. Chaque question mériterait une analyse approfondie ; le présent article se concentrera donc sur l’une des plus sensibles et des plus souvent instrumentalisées : la décharge.

En 1987, le peuple haïtien s’est doté d’une Constitution. Pourtant, les dirigeants chargés de l’appliquer et de la faire respecter semblent ne la connaître que très peu ou très mal. Certains de mes professeurs, évoquant le statut du président de la République, affirmaient même que celui-ci était « mineur ». Employée de manière imagée en droit public haïtien, cette expression signifie que le chef de l’État ne disposerait pas d’une autonomie complète en matière financière et ne serait pas personnellement responsable de la gestion des deniers publics.

La décharge, formalité constitutionnelle confiée à une commission bicamérale en vertu de l’article 233 de la Constitution de 1987, est utilisée comme une arme politique par les parlementaires. Ces derniers tiennent à conserver cette compétence alors que, selon certains avis exprimés dans le cadre de la réforme constitutionnelle en cours, elle devrait être transférée à la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif.

Un projet de Constitution sera soumis à référendum en même temps que seront organisées les élections générales, ce qui constitue une hérésie : sous l’égide de quelle Constitution ce scrutin se tiendra-t-il ?

Or, dans ce nouveau texte, certains juristes et responsables politiques peu scrupuleux proposent d’harmoniser la durée des mandats électifs en accordant à tous les élus un mandat de cinq ans. Cette mesure viserait à réduire la fréquence des élections, puisque notre incapacité institutionnelle nous empêche de les organiser aux intervalles réguliers prévus par la Constitution.

Cependant, lorsqu’on prétend résoudre simplement des problèmes complexes, on ne fait souvent qu’en créer de nouveaux.

La décharge, instrument de contrôle de la gestion publique
Dans le cadre constitutionnel haïtien, la décharge est l’acte officiel par lequel le Parlement, par l’intermédiaire de sa commission bicamérale compétente, approuve la gestion financière et administrative d’un ancien dirigeant ou des membres d’un gouvernement et les libère de la responsabilité attachée à cette gestion pour la période concernée.

Cette formalité constitutionnelle doit être accomplie annuellement. Elle relève de la mission de contrôle du Parlement et intervient, à la fin de chaque exercice fiscal, après la vérification de l’exécution du budget et de l’utilisation des deniers publics. C’est ce que l’on appelle l’approbation des comptes.

À la fin de chaque exercice fiscal, le Parlement doit se prononcer sur la gestion des ministres et du gouvernement en leur accordant ou en leur refusant la décharge relative à l’exécution du budget écoulé, avant de leur confier l’exécution d’un nouveau budget. La décharge accordée met fin à leur responsabilité pour la période concernée et doit, en principe, les protéger contre toute poursuite ultérieure portant sur les comptes approuvés.

En l’absence de décharge, un ancien ministre ne peut prétendre à certaines fonctions de responsabilité, sa gestion n’ayant pas encore été déclarée conforme aux règles établies. Il demeure comptable de sa gestion financière et peut, le cas échéant, faire l’objet de poursuites judiciaires. Aucune nouvelle responsabilité ne devrait donc lui être confiée tant qu’il n’a pas été libéré de la précédente. Un État responsable, respectueux des principes de l’État de droit et de la bonne gouvernance, ne peut se permettre de prendre de tels risques.

Le contrôle politique exercé par le Parlement sur la gestion financière du pouvoir exécutif est essentiel. C’est pourquoi, dans notre régime politique, la fonction de Premier ministre est étroitement liée à l’existence du Parlement. En l’absence de celui-ci, elle perd une part importante de sa portée politique. En effet, sans organe de contrôle, il ne peut y avoir de véritable responsabilité gouvernementale : le gouvernement ne saurait se contrôler ni se réguler entièrement lui-même.

En matière de finances publiques, la loi de règlement, qui arrête les comptes de l’État à la fin de chaque exercice fiscal, peut être rapprochée de la décharge. En adoptant cette loi, le Parlement reconnaît que le budget a été exécuté conformément aux règles de la comptabilité publique. À l’inverse, son refus de l’adopter exprime une désapprobation politique majeure à l’égard de la gestion gouvernementale des deniers publics. Une telle situation peut entraîner des conséquences politiques et juridiques pour le gouvernement.

L’Exécutif ne peut accorder décharge
Le pouvoir exécutif peut-il accorder une décharge ou une mainlevée aux ministres ?

Même en période exceptionnelle, le pouvoir exécutif ne peut se prévaloir d’une telle compétence. Le gouvernement ne peut être juge de sa propre gestion : cela serait contraire aux principes de l’État de droit. Il existe donc des limites à ce qui peut être admis. C’est au Parlement qu’il revient de contrôler l’exécution du budget, et non au gouvernement.

Le contrôle de l’action gouvernementale est exercé par des organes extérieurs au pouvoir exécutif, notamment le Parlement, la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif ainsi que les autres institutions de contrôle créées par la loi. À cet égard, il convient de se référer à l’article 223 de la Constitution.

Les gouvernements antérieurs ont créé un dangereux précédent en accordant, par arrêté, des décharges à d’anciens hauts fonctionnaires de l’État. Une telle pratique contribue, selon moi, à banaliser et à légaliser la corruption à grande échelle en Haïti, au même titre que le décret du Conseil présidentiel de transition relatif à la Haute Cour de justice.

Sous l’administration du président René Préval, le professeur de droit constitutionnel Monferrier Dorval avait invoqué la théorie des formalités impossibles afin de permettre au pouvoir d’accorder une décharge à certains de ses partisans désireux de participer aux élections.

En droit administratif, cette théorie signifie qu’une décision administrative ne peut être déclarée illégale ou irrégulière au seul motif qu’une formalité obligatoire n’a pas été accomplie, lorsque son accomplissement était matériellement ou juridiquement impossible.

Or, la décharge ne constitue pas seulement une question administrative : elle revêt également une dimension politique. La décharge à finalité politique relève de la compétence exclusive du pouvoir législatif. La théorie des formalités impossibles, propre au droit administratif, ne saurait donc être automatiquement transposée au domaine constitutionnel. En effet, c’est le Parlement qui confie une charge politique au gouvernement en approuvant sa déclaration de politique générale.

Le budget accordé au gouvernement pour mettre en œuvre ses objectifs découle des engagements pris par celui-ci devant les assemblées parlementaires. Un gouvernement dont la déclaration de politique générale n’a été ni présentée ni ratifiée par le Parlement ne peut, en principe, s’adresser à cette institution pour lui demander décharge, puisqu’il n’a pas reçu sa charge de celle-ci.

La déclaration de politique générale est l’acte par lequel le gouvernement prend des engagements devant les autorités politiques du Parlement. Seules les assemblées devant lesquelles il s’est engagé seraient donc constitutionnellement habilitées à lui accorder décharge, conformément au principe selon lequel la décharge à finalité politique est accordée annuellement aux membres du gouvernement.

Selon cette interprétation, aucun Parlement constitué ultérieurement ne pourrait se substituer à ces assemblées pour accorder la décharge, et encore moins le gouvernement lui-même.

Le président n’est pas « mineur »
Affirmer que le président est « mineur » n’a pas de sens juridique. Cette expression repose sur l’idée que, n’étant en principe ni ordonnateur ni comptable public, il ne gère pas directement les fonds de l’État et n’a donc pas à solliciter de décharge auprès de la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif.

Cette interprétation doit toutefois être nuancée. Il convient d’abord de distinguer les ordonnateurs des comptables publics. Certes, le président de la République n’assure pas directement la gestion du budget national. Cette responsabilité incombe principalement aux ministres et aux directeurs généraux, qui en sont les véritables ordonnateurs. Il n’est donc pas, en principe, soumis au mécanisme de la décharge parlementaire ou juridictionnelle relative à l’exécution du budget.

Toutefois, cette prétendue « minorité » se limite strictement au domaine comptable. Sur le plan pénal, le président demeure personnellement responsable des infractions qu’il aurait commises, notamment des faits de corruption, de haute trahison ou d’enrichissement illicite. La Constitution prévoit d’ailleurs sa mise en accusation par le Parlement.

Selon les circonstances, le président de la République ou le Premier ministre préside le Conseil des ministres. Or, les décisions relatives à l’ordonnancement des fonds publics sont parfois prises au sein de cette instance politique. On peut citer, à titre d’exemple, les résolutions relatives à l’utilisation des fonds PetroCaribe.

Le président de la République devient-il alors ordonnateur de fait lorsqu’il appose sa signature au bas de telles résolutions ? N’assume-t-il pas une responsabilité pénale, financière et politique quant à l’utilisation et à la gestion de ces fonds, lesquels avaient été intégrés au budget de l’État en 2012 ? Dans l’affirmative, il devrait recevoir décharge pour sa gestion, conformément à l’article 135 de la Constitution de 1987. Une question demeure cependant : quelle institution de l’État est habilitée à se prononcer sur cette affaire ?

Depuis l’adoption du décret de 2005 relatif à la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif, le principe de la séparation des ordonnateurs et des comptables publics est clairement établi. Selon ce principe, une même personne ne peut à la fois décider d’une dépense ou d’une recette — fonction de l’ordonnateur — et manier les fonds ou tenir la comptabilité officielle — fonction du comptable public.

Dans le régime politique haïtien, la signature d’une loi de finances par le président de la République n’engage pas, à elle seule, sa responsabilité politique. Le Premier ministre et les ministres sont politiquement responsables de l’exécution du budget devant le Parlement. En ordonnant la publication de la loi de finances dans Le Moniteur, le président ne fait que promulguer une loi adoptée par le Parlement. Sa responsabilité politique n’est donc pas engagée du seul fait de cette promulgation.

Les actes de promulgation du président sont contresignés par le Premier ministre, qui en assume ainsi la responsabilité politique avec le gouvernement. La situation est différente dans un régime présidentiel comme celui des États-Unis, où le Congrès détient le pouvoir budgétaire, tandis que les aspects techniques de l’exécution budgétaire et de la comptabilité publique relèvent des départements ministériels et du Trésor.

L’irresponsabilité comptable reconnue au président, tant dans le régime politique haïtien que dans le régime présidentiel américain, ne signifie nullement qu’il est « mineur ». Dans les deux systèmes, le chef de l’État peut être destitué pour des infractions commises dans l’exercice de ses fonctions, conformément aux procédures constitutionnelles propres à chaque pays.

Ainsi, lorsque le président de la République signe des résolutions ordonnant le décaissement de fonds publics, il entre dans le régime de responsabilité applicable aux gestionnaires publics. Il devrait dès lors être soumis, comme les autres ordonnateurs — notamment le Premier ministre et les ministres —, aux juridictions financières compétentes en cas de faute grave. En effet, les résolutions relatives aux fonds PetroCaribe peuvent, par leur nature, être assimilées à des ordres de décaissement.

Notre législation considère comme ordonnateur toute autorité qui engage et ordonne l’exécution des dépenses ou des recettes publiques. Il peut s’agir d’une autorité politique ou administrative, telle que le Premier ministre, un ministre ou, dans certains cas, le président de la République.

Le comptable public, quant à lui, est seul habilité à manier les fonds, à payer les dépenses et à tenir la comptabilité, après avoir vérifié la régularité des ordres transmis par l’ordonnateur. Il convient, à cet égard, de se référer aux articles 18 et 19 du décret de 2005 relatif au fonctionnement de la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif.

Nécessité vitale d’organes de contrôle
Dans ses réflexions sur l’État de droit et la bonne gouvernance, la Banque mondiale a rappelé que l’éthique gouvernementale disparaît en l’absence d’un véritable organe de contrôle. Le fait que le président de la République ne manie pas directement les fonds publics ne fait pas pour autant de lui un « mineur ». Il demeure le pivot du régime politique haïtien. C’est notamment au sein du Conseil des ministres, qu’il préside, que sont prises les principales décisions engageant l’État.

La décharge met fin à la responsabilité d’un gouvernant au titre de sa gestion antérieure. La raison d’être de cette formalité constitutionnelle justifie que de nouvelles responsabilités liées à la gestion du Trésor public ne soient pas confiées à un ancien membre du gouvernement dont la gestion n’a pas été déclarée conforme aux règles budgétaires et comptables. Le respect de cette disposition constitutionnelle est indissociable de la lutte contre la corruption, à laquelle Haïti s’est engagée en ratifiant plusieurs conventions internationales.

Un ancien haut responsable de l’État dont la gestion n’a pas été déclarée conforme aux règles établies perd toute possibilité de se porter candidat aux élections suivantes. S’il tente malgré tout de contourner cette exigence, il compromet sa crédibilité et son intégrité. Se présenter à une élection sans avoir obtenu décharge revient à vouloir se soustraire aux règles du jeu institutionnel.

À cet égard, l’arrêté du président Jovenel Moïse en date du 4 juillet 2021, accordant décharge pleine et entière à un ensemble de hauts responsables de l’État ayant exercé des fonctions ministérielles entre 1991 et 2017, doit être considéré comme nul et non avenu. Cette décision est dépourvue de toute portée légale et constitutionnelle : elle ne met pas fin à leur responsabilité et ne les soustrait pas à l’obligation de rendre compte de leur gestion. La décharge doit être accordée annuellement, et cette compétence appartient à la commission bicamérale du Parlement.

L’article 150 de la Constitution précise d’ailleurs que le président de la République ne dispose d’autres pouvoirs que ceux qui lui sont expressément attribués par la Constitution. Par conséquent, les biens des ministres ayant bénéficié de cette faveur politique devraient demeurer grevés d’une hypothèque légale. La Direction générale des impôts ne saurait procéder à la radiation de celle-ci. Ces anciens hauts responsables de l’État restent donc exposés à d’éventuelles poursuites judiciaires au titre de leur gestion passée. Ils auraient dû le savoir.

Selon un principe général du droit, nul n’est censé ignorer la loi, à plus forte raison un ancien gouvernant qui prétendrait ne pas avoir eu connaissance des règles relatives à la décharge des membres du gouvernement. Celui qui accepte un poste ministériel en l’absence de Parlement doit savoir qu’il assume un risque politique et juridique, avec toutes les conséquences qui peuvent en découler. Ce choix ne saurait en aucun cas lui permettre de se soustraire ultérieurement à ses obligations légales et constitutionnelles.

La décharge ne saurait être réduite à une simple formalité devenue impossible à accomplir en raison du dysfonctionnement du Parlement haïtien. La meilleure politique consiste à maintenir les institutions en vie et à préserver leur capacité de remplir les missions que leur confie la Constitution.

Chacun sait que le Parlement est l’institution habilitée à accorder décharge aux membres du gouvernement. Comme l’exige la Constitution, cette formalité doit être accomplie annuellement.

Les anciens membres du gouvernement doivent répondre des conséquences de leur incompétence avérée. De leur côté, les anciens parlementaires doivent enfin reconnaître qu’ils ont trop souvent méconnu la portée de leur mission de contrôle. Pendant quatre décennies, cette fonction essentielle du Parlement a été progressivement vidée de sa substance. Ainsi privé de contrepoids, le pouvoir a trop souvent cessé de servir l’intérêt général.

Lorsque la loi de règlement, qui arrête le montant définitif des recettes et des dépenses de l’État, n’est pas votée à la fin de l’exercice fiscal, il convient de mettre en cause non seulement la capacité des parlementaires à exercer leur mission de contrôle, mais également celle des ministres des Finances, de la Direction du budget, du Trésor public et de la Cour supérieure des comptes et du contentieux administratif (CSCCA), dont la collaboration est indispensable à l’élaboration, à la vérification et à la présentation de cette loi devant le Parlement.

L’échec du mécanisme de la décharge ne saurait donc être imputé aux seuls parlementaires. Il résulte d’une responsabilité partagée entre les pouvoirs exécutif et législatif. Mais que faire lorsque toutes les structures de l’État ont délibérément failli devant une question aussi fondamentale ?

Conclusion
En Haïti, les élections sont encadrées par la Constitution et par le décret électoral. Ces textes fixent à cinq ans la durée du mandat présidentiel, à quatre ans celle d’une législature et à six ans celle du mandat des sénateurs, dont le renouvellement s’effectue par tiers tous les deux ans. Dès lors qu’un référendum constitutionnel est annoncé parallèlement aux élections, une interrogation majeure s’impose : dans quel cadre constitutionnel et légal celles-ci seront-elles organisées ? Quel régime juridique sera applicable aux candidats et, le cas échéant, aux nouveaux élus ?

Les élections devraient constituer le moment privilégié de la reddition des comptes et de la sanction démocratique. Ce rendez-vous est crucial pour le peuple haïtien.

On peut néanmoins se demander, en toute lucidité, si le processus électoral engagé par le gouvernement de facto de Didier, sans véritable redevabilité, sans contrepoids institutionnel et sans soutien populaire, mais avec l’appui de la communauté occidentale, pourra effectivement se dérouler et aboutir dans un pays profondément effondré.

Quoi qu’il en soit, une classe politique qui a durablement échoué à exercer ses responsabilités ne peut réclamer indéfiniment la confiance du peuple : elle doit céder la place. Ce sont ces errements accumulés, ces renoncements et ces fautes répétées qui ont conduit le pays au désordre généralisé.

L’heure n’est donc plus à l’attente d’un homme ou d’une femme providentielle. Aucun sauveur ne pourra, à lui seul, réparer les brèches ouvertes par plusieurs décennies d’irresponsabilité. Ce dont Haïti a besoin, ce n’est pas d’une nouvelle promesse incarnée par une personne, mais d’institutions suffisamment fortes pour que nul ne soit au-dessus de la loi, suffisamment vigilantes pour que chaque responsable rende compte de sa gestion et suffisamment justes pour que le pouvoir redevienne un service rendu à la nation. La véritable rupture commencera le jour où gouverner ne signifiera plus échapper au contrôle, mais accepter d’en répondre.

Fort de ma connaissance de l’État, de ses institutions et des exigences du service public, je me tiens prêt, lorsque les conditions permettront enfin l’organisation d’élections libres et crédibles en Haïti, à siéger au Sénat de la République pour examiner, amender et voter les lois, contrôler l’action du gouvernement et, avec dignité, vigilance et fidélité à la Constitution, porter la voix de mon département et défendre les intérêts supérieurs de la nation.

Texte transmis :

• à l’Union européenne ;
• aux missions diplomatiques accréditées en Haïti, notamment aux ambassades des États-Unis, du Canada et de la France ;
• à l’Organisation des États américains (OEA) ;
• au Bureau intégré des Nations Unies en Haïti (BINUH) ;
• au gouvernement haïtien ;
• au Conseil électoral provisoire (CEP) ;
• aux organisations de défense des droits humains en Haïti.

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